黨的十七大報告強調，要“著力保障和改善民生”，“擴大公共服務”，努力使全體人民“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。這不僅指出民生改善的各項內容，而且把擴大公共服務與改善民生聯系起來，進一步明確了公共行政以關照民生為本的執政治國理念，突出了公共行政以公民本位為服務宗旨的科學指向，值得我們深入研究和學習領會。

　　◆何謂公共服務

　　公共服務在語義學上是一個通俗淺顯的概念，但從學理意義上卻難以給定準確的內涵和外延。西方經濟學家布坎南所代表的“公共學派”雖然從理論上說明了公共權力對于公共行政的決定作用，以及公共偏好對于公共產品和服務的制約與影響，卻忽視了公共服務均等化的核心要求，不可能站在民生為本、普惠民生的立場上來闡釋公共服務的本質要求，更不可能理解經濟轉型國家，尤其是擁有13億人口的中國這樣一個發展中國家對于民生改善的迫切要求。所以，以民生本位探索公共服務的豐富內涵和基本特征，是中國經濟學家的歷史使命和現實責任。

　　目前，國內經濟理論界對于公共服務范疇主要有下列三種不同理解：一是按照中央文件的表述，政府職能分為經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務，公共服務是政府職能的一部分。二是根據國際上流行的“公共經濟學”的表述，政府提供公共產品，包括公共服務，區別只在于前者是“有形的”，后者是“無形的”，但在概念使用上，經常是互相包含，相互混同。三是按照地方政府的習慣說法，人民政府必須為人民服務。而市場經濟同樣要求構建服務型政府，因此，政府職能就是公共服務。但這種說法過于寬泛，政府職能并不都是為了滿足市場經濟主體居民的要求，企業主體同樣需要政府的法律、制度、秩序、正義等等公共服務。所以，把公共服務等同于政府職能的說法不能準確地把握公共服務的實質內涵。

　　比較上述三種理解，我們認為，公共服務范疇是指政府利用公共權力組織公共資源，分解市場經濟中的風險，促進市場經濟的居民主體的福利最大化與均等化的系列公共行為。公共服務是指政府利用公共權力組織公共資源，分解市場經濟風險，促進市場經濟的居民主體的福利最大化與均等化的系列公共行為。

　　誠然，由政府提供的公共服務滿足居民主體的基本需求，實際上是確立政府作為公共權力的代表者，向社會提供公共產品和公共服務。必須指出，這里的公共產品和公共服務不僅包括純公共品，而且包括非純公共品或準公共品。純公共品是非競爭性和非排斥性的產品或服務，指政府提供的國防、公安、氣象、防洪設施、初等教育、城市公園以及街道設施等，居民享用這些公共產品與服務，無需付費并可自由享用（排除“擁擠”現象存在）。非純公共品是指在一定程度上帶有競爭性和排斥性的產品，這種公共服務既接受政府的補貼資助，又向居民收取少量的成本費用，如就業培訓、高等教育、醫療服務、城市交通、有線電視等等。政府的作用是降低這些非純公共品的費率水平和居民享用門檻，讓公共服務做到水平適度、覆蓋面廣、均衡度高，真正實現勞者有其崗、病者有所醫、住者有其房、老者有其保，確保人人都享用公共服務，從而提高全社會的福利水平。

　　必須明確，市場經濟條件下之所以需要強化公共服務，是基于市場經濟自身固有的缺陷和不確定性，對居民生活構成種種不可逾越的風險。如，市場經濟的不平等性風險，極易形成富者愈富、貧者愈貧的狀況，影響社會穩定，亟須政府施以有效干預，調整資本與勞動、強者與弱者的資源占有與享用關系，促進居民消費平等化。再如，發展市場經濟必定要鼓勵競爭，強調收入對于最終產品的直接占有，從而對低收入階層構成排斥作用。這種競爭性和排斥性的風險必須通過經濟體制的深化改革，政府提供基本公共服務來滿足居民的基本生活保障。還有，市場經濟的效率與公平不對稱風險，需要政府提供公共服務以解決居民的基本公共性需求，做到把效率置于資產、收入、財富的激勵方面，允許甚至鼓勵個人才能稟賦所形成的生活質量差距，同時確保大多數人不用“貨幣投票”也能分享社會發展成果，把公平落實于基本消費、基本服務、基本保障之中，這樣才能避免市場效率機制與社會公平機制的嚴重沖突。另外，市場經濟的信息不對稱風險，也需要政府出面提供基本公共服務，以降低居民主體的基本需求滿足過程的信息不對稱的風險，等等。

　　◆公共服務情系民生

　　從經濟學意義上說，民生問題是社會主義市場經濟中居民主體面臨就業、收入、消費、投資等問題而產生的迫切愿望和行為動機，是當前我國在市場化、工業化、城市化、區域經濟一體化過程中，各級政府面向社會大眾提供公共服務所要解決的社會福利最大化的問題，也是當前我國經濟與社會發展過程中急需解決的民眾生存與發展、濟貧與致富、平等與效率問題的尖銳凸現，它集中表現為就業、收入、教育、住房、醫療、治安、環保、社保等問題，事關中國發展進程中能否解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，直接關系到以人為本、執政為民、構建和諧社會、讓人民群眾共享改革發展成果的中央決策能否得到貫徹落實。因此，民生問題應該成為我國“十一五”期間經濟發展過程中應首要解決的問題。從政治層面上關心民情，尊重民意，才能以民生為本，民生至上，把握公共服務的政治指向和惠民政策的切實落腳點。

　　經過30多年的經濟高速增長，我國綜合國力已大大增強，從整體經濟結構來看，我國已從農業國家進入工業化階段，與此同時，市場化、城市化、區域經濟一體化乃至全球化的資源配置框架建立，不僅對政府提供公共服務提出更高要求，也為政府運用更大財力、更多物力改善民生提供了廣闊的運作空間。人民群眾解決了溫飽問題后，對公共服務的規模和質量提出了更高要求，要求有更良好的教育，更優質的醫療條件，更穩定的就業，更公正的收入分配，更安全的社會秩序，更健全的社會保障，更健康的生活環境，以及自由、平等、公正的發展空間。由全面脫貧——滿足溫飽——走向全面小康，必然預示著民生要求的升級換代。

　　直面中國民眾對民生質量的強烈訴求和高度關注，中國共產黨作為執政黨勇敢地轉變執政理念，與時俱進，革故鼎新，黨的十六大、十七大和近幾屆全國人大會議反復強調公共服務民生為本的執政治國方略。一是提出執政為民的理念，確立黨和國家機關必須把人民的根本利益作為出發點和歸宿，做到權為民所用、情為民所系、利為民所謀，全心全意為人民服務。二是提出以人為本的理念，要從以“官”為本、以“管”為本、以“權”為本轉到以“民”為本，尊重人民的主體地位，發揮人民的首創精神，同時關心民間疾苦，強化人文關懷，把人的全面發展作為社會主義現代化建設的最高目標。三是提出和諧社會的理念，目的是理順各個市場主體、各個社會階層之間的利益關系，建設公正正義的社會，讓每個社會成員都享有平等的公共服務，從而確保社會長治久安和經濟持續發展。

　　著眼于民生問題的高度和深度，需要大智慧和大視角。中國共產黨提出科學發展觀。這就要求我們統籌解決地區之間、城鄉之間、階層之間的利益不均衡問題，實現公共服務的廣覆蓋；要求我們不能以經濟增長及GDP指標論英雄，而應該把政府工作重心放在經濟與社會全面發展上，創造更多的綠色GDP、人文GDP，推進四大文明建設的提升；要求我們按照科學發展觀的指向，把人的幸福、人的尊嚴、人的生活質量作為國家繁榮富強的首要標志，政府應該集中財力為民辦實事大事，公共利益的保障應成為今后政府體制改革與發展的方向。

　　按照科學發展觀，切實把公共服務的指向放在民生改善的目標上，應該在以下幾個方面加快公共政策轉變：

　　一是加快轉變經濟發展方式，提高人力資本的貢獻比率。今后只有強化勞動力培訓，改善勞動待遇與條件，才能從源頭上提高勞動報酬和勞動者地位。

　　二是加快人的現代化步伐，提高人的素質，改善人的發展質量。人的素質的提升直接影響到就業質量、創業機會、收入水平、權益實現以及健康狀態，與民生質量息息相關。公共服務的供給要特別強調人的全面發展的需求滿足。

　　三是加快實施改革戰略，切實理順“政民關系”。要強調政府承擔起公共服務的系列職能，進而理順“政民關系”，惠及千家萬戶。